Categories: МЭДЭЭ, НИЙГЭМ2024-07-26

Нутгийн удирдлагын эрx зүйн орчин

Нийтэлсэн: И.Доржнамжил
2024.07.26 11:04

Сүхбаатар дүүргийн Иргэдийн Төлөөгөгчдийн Хурлын Төлөөлөгч С.ЭРДЭНЭЦЭЦЭГ

Хураангуй: Энэхүү эрдэм шинжилгээний өгүүллээр нутгийн удирдлагын хууль эрхзүйн хүрээ Засаг дарга болон Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын эрх хэмжээ, төрийн удирдлага болон нутгийн өөрийн удирдлагын эрх мэдлийн хуваарьлилт болон чиг үүргийн эрх зүйн зохицуулалт нутгийн удирдлагад улс төрийн, орон нутгийн төвшинд эрх мэдэл тусгаарлах асуудлын эрх зүйн зохицуулалт, нутгийн өөрөө удирдах ёс, иргэдийн улс төрийн оролцооны эрх зүйн зохицуулалтыг судалж түүний эрх зүйн орчныг боловсронгуй болгох талаар санал дэвшүүлэхийг зорьсон болно.

Манай улс ардчилал, зах зээлийн харилцаанд шилжиж 1992 онд Үндсэн хууль батлагдсанаар нутгийн удирдлагын тогтолцоог өөрчлөн байгуулах эрх зүйн орчин бүрдсэн юм.

Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын талаарх Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал нь манай улсын төвлөрсөн удирдлагаас ангижирах гол нөхцлийг бүрдүүлж өгснөөр орон нутгийн удирдлагын тогтолцоо шинэчлэгдэж ардчилан нийгэмд иргэн бүр өөрийн амьдарч буй орон нутгийнхаа асуудлыг шийдвэрлэхэд шууд оролцох, төлөөллийн байгууллагаараа дамжуулан төрийн эрх барих шийдвэр гаргах түвшинд шударга, эрх тэгш, чөлөөтэй оролцох эрх зүйн орчныг бүрдүүлсэн. Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулиар нутгийн өөрөө удирдах байгууллага болох Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлыг Үндсэн хуулийн байгууллага болгон баталгаажуулж Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулиар бүрэн эрхийг нь тусгайлан баталсан. Харин орон нутгийн төсвийн орлогын төрөл ангиллыг нэмэгдүүлэх нутаг дэвсгэрийн эдийн засаг нийгмийн амьдралын тулгамдсан асуудлыг шийдвэрлэж орон нутгийг хөгжүүлэхэд нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх зүйн орчин туйлын хангалтгүй байна. Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагыг хөгжүүлэхэд анхаарах бас нэг чухал асуудал бол иргэдийг нийгмийн амьдралд идэвхтэй оролцуулахад сургах чиглүүлэх явдал юм.

Иргэд өөрсдийг нь төлөөлөн төрийг удирдах эрхийг хэрэгжүүлж буй сүбьектүүдийг нийтийн эрх ашиг, сонирхлыг илэрхиЙлэн хамгаалж чадахгүй байна хэмээн тодорхой хувийн санал гарсан тохиолдолд эргүүлэн татдаг эрхийг олгох эрх зүйн зохицуулалт шаардлагатай байна.

Орон нутгийн түвшинд хурлаар хэлэлцэх асуудалд санал оруулах эрхүүд хуульчлагдсан байгаа нь сайшаалтай ч иргэдийн хууль, шийдвэрийн төсөл санаачлах эрх нь шууд хэрэгжихэд төвөгтэй, ямар тохиолдолд заавал хүлээн авах хугацаа зэрэг нь тодорхойгүй зэрэг бэрхшээлүүд байна.

Би хорооны Иргэдийн Хурлын эрх хэмжээг хэтэрхий хязгаарласан иргэдийн оролцох идэвхи сонирхолыг бууруулахад хүргэж иргэд өөрдийн сонгосон төлөөлөгчтэй хариуцлага тооцох механизм орон нутгаас бусад түвшинд хуульчлагдаагүй зэрэг дутагдал байсаар байна.

Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын бие даасан байдлыг бодит нөхцлийг сайжруулах төвлөрөлийг сааруулах чиглэлээр өмч төсөв татварын тогтолцоонд зохих шийтгэл хийх цогц арга хэмжээ авах шаардлаг нэгэнт бий болжээ. Өөрөөр хэлвэл Монгол улсын төсвийн байгууламж түүний нэг хэсэг болох орон нутгийн төсвийн байгууламж түүнд хамаарах орлого зарлагын их үүсвэр түүний хуваарилалт захиран зарцуулалт үр нөлөөг судалж санхүүгийн хүнтэй төвлөрийг задлах хэрэгтэй. Ингэж чадвал орон нутаг, эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор байх Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалд нийцнэ.

Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх зүйн орчин аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг нь хуулиар тусгаарлан олгосон чиг үүрэг өөрийн удирдлага бүхий засаг захиргаа нутаг дэвсгэр эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор мөн гэсэн Үндсэн хуулийн заалтын утга агуулагыг бүрэн хангасан байх ёстой ч өнөөгийн байр сууринаас хархад тэр түвшинд хүрсэн хууль эрх зүйн орчин хараахан бүрдээгүй байна.

Хууль зүйн эхр зүйн орчин бүрдээгүй нь өнөөгийн дэлхий нийтийн хөгжлийн чиг хандлага Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал түүний хүрээнд бүрэлдэн бий болсон эрх зүйн орчин хуулийн байгууллагын практик үйл ажиллагааны төлөвшилтийн явцийг цогц байдлаар авч үзэхэд түүний эрх зүйн орчнийг боловсронгуй болгох нь өнгөрсөн хугацаанаас харагдаж байна.

Эрх зүйн орчин бүрдүүлэхэд төрийн болон орон нутгийн түвшинд өөрийн үйл ажиллагаагаа хангах эрх зүйн зохицуулалтын асуудал нэн чухал байгааг харгалзан үзэх нэн шаардлагатай байна.

Түлхүүр үг: Нутгийн өөрөө удирдах ёс, Иргэдийн Төлөөлөгчдийн хурал, Засаг дарга, Эрх зүйн зохицуулалт, Эрх зүйн орчин

Үндсэн хуулийн үзэл баимтлалтаас өөрөө удирдах ёсны талаар тоймлон авч үзэхэд Нэгжийн өөрөө удирдах гэдэг бол тухайн нэгжийн хүн ам өөрсдийн ажил амьдралын үндсэн асуудлийг өөрсдөө бие даан шийдвэрлэж хариуцаж хэрэгжүүлэх тухай ойлголт мөн.

Энэ талаар судлаачид тодорхой тэмдэглэсэн байдаг. А.Токвиль “Засаглалын анхдагч үндэс нь улс төр тэр ч байтугай ард түмэн биш харин өөрсдийн хувийн хэргийг өөрсдөө зохицуулах сайн дурийн үндсэн дээр нэгдсэн бие хүн мөн гэж тодорхолйсон бол, Д.Жон, Локк “бүх хүн чөлөөтэй адил тэгш боломжтой бие даасан байдалтай төрдөг, тэд төр засгийг эмхлэн байгуулахаас өмнө байгалийн төлөв байдалд амьдарч байхаасаа л гадна амьдарах эрх чөлөөтэй байх өмч эзэмших жам ёсны заяамал эрхтэй байсан. Ард түмний жам ёсны эрхийг хамгаалж чадаагүй хөсөрдүүлдэг төрийг тэд цаг алдалгүй өөрчилдөг байх хэрэгтэй. Хүмүүс өөрсдийнх нь эрх ашигийг хамгаалж байгаа хүмүүсээр удирдуулахаас биш тэдний эрхэнд аюул занал учруулж байгаа дарангуйлагчаар удирдуулахыг үл зөвшөөрөх ёстой гэжээ.

Оросын төр судлаач М.Н Корнуков, Н.И.Лазеревский нар олон түмэнд төр 2ын аль аль нь тус тусынхаа ашиг сонирхолтой байхыг шаардаж улмаар олон түмний сонирхол нь улс төрийн шинжтэй оршин тогтнох орон нутгийн олон түмэнд төрийн эсрэг байх зарчмаас үүсэлтэй юм гэж томъёолж байжээ. Ийм байдлаар нутгийн өөрөө удирдах ёсны талаар онолын үндэс гарч тэр нь амьдралд хэрэгжих боломж бүрдсэн байна.

Манай улс ардчилал эдийн засгийн харилцаанд шилжиж 1992 онд үндсэн хууль баталснаар нутгийн удирдлгын тогтолцооог өөрчлөн байгуулах эрх зүйн орчин бүрдсэн юм.

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн 59 дүгээр зүйлд Монгол Улс Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсийг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ гэж удирдлагын үндсийг тодорхойлсон 57 дугаар зүйлд Монгол Улсын нутаг дэвсгэр Засаг захиргааны хувьд аймаг нь нийслэлд, аймаг нь суманд, сум нь багт, нийслэл нь дүүрэгт, дүүрэг нь хороонд хуваагдана” гэж засаг захиргааны хуваарийг нь, мөн Аймаг, нийслэл,сум, дүүрэг, бол хуулиар тусгайлан олгосон чиг үүрэг өөрийн удирдлага бүхий засаг захиргаа, нутаг дэвсгэр, эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор мөн” гэж байр суурийг нь тодорхойлсон.

Харин үндсэн хуулийн 62 дугаар зүйлийн 2 дахь заалтад “Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх хэмжээний асуудлыг дээд шатны байгууллага нь шийдвэрлэж үл болно…гэж заасан. Үүгээр нутгийн өөрөө удирдах байгуулага нь нутаг дэвсгэрийнхээ дотоод амьдралд болон хөгжлийн асуудлыг бие дааж шийдвэрлэдэг байх явдлыг баталгаажуулсан бөгөөд Үндсэн хуулийн энэ заалтаар нутгийн өөрөө удирдах байгууллага нь ард түмний эрх мэдэл, эрх, эрх чөлөөний анхдагч нэгж талбар учраас түүний халдашгүй байдлыг хамгаалж өгсөн.

Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага өөрийн эрх хэмжээг хэрэгжүүлэх ямар эрх зүйн орчин бүрдүүлж тухайн нутаг дэвсгэрт хэрхэн хэрэгжүүлэх баталгааг Үндсэн хуулийн 63 дүгээр зүйлийн нэг дэх заалт Аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг, баг хорооны Хурал эрх зүйн хэмжээнийхээ дотор тогтоол гаргана. Мөн зүйлийн 2 дах заалт түүнийг тус тусийн нутаг дэвсгэрт хүчин төгөлдөр дагаж мөрдөнө гэж заасан.

Монгол улсын засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай хуулийн 22 дугаар зүйлийн 3 дах заалт 2010 он 10 дугаар сарын 29-ны өдрийн хуулийн өөрчлөн найруулгаар Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Хурлын дарга нарийн бичгийн дарга орон тооны байна гэж зохицуулсанаар эдгээр албан тушаалтанууд орон тооны болгож тэргүүлэгчийг ажлын албатай байлгахаар хуульчилсан нутгийн өөрөө удирдлагын удирдах байгууллагыг бэхжүүлэхэд ихээхэн түлхэж болсон. Харин 2015 оны 1 лүгээр сарын 23-ны өлрийн хуулийн өөрчлөлтөөр Монгол Улсын засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай хуулийн 20.3-д Хурлын Тэргүүлэгчид ажлын албатай байх бөгөөд түүний орон тоо цалингийн санг Төсвийн тухай хуулийн 10.1.2-д заасан тухай жилийн төсвийн хязгаарт багтаан Тэргүүлэгчид өөрөө тогтооно…гэж өөрчлөн найруулсан нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх хэмжээг хязгаарласан төрөөс төвлөрөлийг сааруулах биш төвлөрүүлж байгаа явдал болсон. Харин орон нутгийн төсвийн орлогын төрөл ангилалыг нэмэгдүүлэх нутаг дэвсгэрийн эдийн засаг, нийгмийн амьдралын тулгамдсан асуудлыг шйидвэрлэж орон нутгийг хөгжүүлэхэд нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх зүйн орчин туйлын хангалтгүй байна.

Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагыг хөгжүүлэхэд анхаарах бас нэгэн чухал асуудал бол иргэдийг нийгмийн амьдралд идэвхтэй оролцуулахад сургах чиглүүлэх явдал байна. 2011 онд баталсан Төсвийн тухай хуулиар төсвийн ерөнхийлөн захирагч нь орон нутгийн хөгжлийг дэмжих зорилго бүхий Орон нутгийн хөгжлийн сантай байгуулахаар хувьчилсан бас нэг дэвшилт гарсан.

Өөрөөр хэлбэл иргэд орон нутгийн хөгжлийн сангийн хөрөнгөөр манай хороонд энэ онд ямар хөрөнгө оруулалт, хөтөлбөр, төсөл, арга хэмжээхэрэгжиж байна. Бид амьдарч буй орчноо хэрхэн тохижуулах вэ? Тэдгээрээс би юу хийж чадах вэ? Хэрхэн оролцох вэ?гэсэн асуудлуудыг иргэдийн ухамсарт суулгаж чадсан явдал юм.

Монгол Улсын Үндсэн хуульд “Монгол Улсын Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь Нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрйин удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ” гэж тодорхойлсон. Үндсэн хуулийн энэхүү заалт нь Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага ИТХ, Төрийн удирдлага болох Засаг даргын үйл ажиллагааны салшгүй нэгдмэл байх эрх зүйн үндэс нь болсон . Энэ 2-ын тэнцвэр дээр орон нутгийн ажил явж байх учиртай. Гэтэл хууль тогтоомжийн хийдэл, эрх мэдлийн хуваарилалтаас хамаарч зөрчил үүссээр байна.

“Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага /иргэдийн хурал/ тухайн аймаг, нийслэл, сум,дүүрэг, баг хорооны нутаг дэвсгэрийн хэмжээний эдийн засаг, нийгмийн амьдралын асуудлыг бие даан шийдвэрлэх бөгөөд дээд шатны байгууллага, түүний асуудлыг орлон шийдвэрлэж болохгүй” гэж заасан. Тухайлбал аймаг, нийслэл, сум, дүүрэг хуулиар тусгаарлан олгосон чиг үүрэг өөрийн удирдлага бүхий нутаг дэвсгэр эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор мөн / 58.1/ гэх Үндсэн хуульд заасан орон нутгийн бик даасан байдлыг хангах үндсийг тавсан юм.

Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын биү даасан байдлын бодит нөхцлийг сайжруулах төвлөрөлийг сайруулах чиглэлээр өмч төсөв татварын тогтлцоонд зохих шийтгэл хийх цогц арга хэмжээ авах шаардлага нэгэнт бий болжээ.

Өөрөөр хэлбэл Монгол Улсын төсвийн байгууллага түүний нэг хэсэг болох орон нутгийн төсвийн байгууламж түүнд хамаарах орлого зарлагын эх үүсьвэр түүний хувиарлалт захиран зарцуулалт үр нөлөөг судлаж санхүүгийн хгэтэй төлөвлөлийг задалах хэрэгтэй юм ингэж чадвал орон нутаг эдийн засаг нигмйн цогцолбор Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал нийцнэ.

Орон нутагт эрхзүйн зохицуулалт хийх ёстой нэг асуулдал бол хот тосгоны асуудал болж байна. Ямарч улс орон нийслээл хот хаяа хот, дагуул хот зэрэг олон янзийн зэрэглэлтэй хөгжиж ирсэн юм. Хот гэдэг аль ч орны суурь нь соёл иргэншлийн төв мөн. Төрийн байгууллалт эрх зүйн хүрээнд эрхийн мэдлийг Засгийн 3 салаанд хувиарлаж хяналт тэнцэлтэй болгож засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжүүд нь өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагтай хослуулах зарчмийг аанх удаа хуульчлан тогтоосон явдал мөн. Үндсэн хуулийн 4 дүгээр бүлэг Монгол Улсын засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай гэж нэрлэгдсэн бөгөөд орон нутгийн удирдлагын тогтолцоог цоо шинээр томъёолон өөрөө удирдах ёсны эрх зүйн үндсийг дараах байдлаар тодорхойлсон байна. Үндсэн хуулийн нөхцөл байдлын хүрээнд Монгол Улс Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай “Хот тосгоны эрхзүйн байдлын тухай”, “Нийслэлийн эрх зүйн байдлын тухай”, “Орон нутгийн сонгуулийн тухай”, “Төсвийн тухай хууль” зэрэг хэд хэдэн чухал хуулиудыг батлан гаргаж мөрдүүлж байгаа нь нутгийн удирдлагын тогтолцоонд хийсэн эрх зүйн шинэчлэлтийн чанартай өөрчлөлт болсон гэж үзэж болно. Өргөн утгаар авч үзвээс нутгийн удирдлага түүний дотор өөрөө удирдах ёсны зарчмыг тодорхойлсон нь Нутгийн өөрөө удирдах ёсны Ёвропын Харти Нутгийн өөрөө удирдах ёсны олон улсын “Торонтогийн тунхаг”-ийн үзэл санааг бүрэнээ тусгасан баримт бичиг болсон юмаа.

Нутгийн өөрөө удирдах ёсны онолын үндэслэл дэлхий нийтийн чиг хандлага Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал түүний хүрэнд бүрэлдэн бий болсон эрх зүйн орчин хуулийн байгууллагын практик үйл ажиллагааны төвшилтийн явцыг цогц байдлаар авч үзэж түүний эрх зүйн орчнийг боловсронгуй болгохыг цаг үе шаардаж байна. Бүрэлдэн бий болсон нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх зүйн орчинд “Аймаг, нйислэл, сум, дүүрэг бол хуулиар тусгаарлан олгосон чиг үүрэгөөрийн удирдлага бүхий засаг захиргаа, нутаг дэвсгэр, эдийн засаг, нийгмйин цогцолбор мөн” гэсэн. Монгол Улсын Үндсэн хуулийн заалтын тухай утга агууллагыг бүрэн цогцлоосон байх ёстой бөгөөд энэ байр сууринаас хархад тэр түвшинд хүрсэн эрх зүйн орчин хараахан бүрэлдэж амжаагүй байна. Нутгийн өөрөө удирдлага нь нутаг дэвсгэр, хүн ам, эдийн засаг, зохион байгулалт, эрх зүйн гэсэн 5 үндсэн суурин дээр түвшин хөгждөг болохыг эрдэмтэн судлаачид цохон тэмдэглэж практик үйл ажиллагааг нотосоор байна. Аливаа эрх мэдэл хэрэгжих үндсэн нөхцөл нь төсөь санхүүгийн

батлагаа байдаг. Сүүлийн хэдэн жил улсын хэмжээнд төсөвийн шинэтгэл хийх талаар их ярьж судлаж өргөн хүрээтэй хэлэлцүүлэг явуулж түүний үр дүн болж 2011 онд Төсвийн тухай хууль батлагдсан. Энэ хүү хуулиар Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага болох ИТХ орон нутгийн төсвийн эрхийн хүрээнд өөрийн байр сууриа эзэлж бас л чадсангүй. Өөрөөр хэлбэл Хуралд орон нутгийн төсвөө баталдаг эрх мэдлийг олгосон хэдий ч түүний цаана асуудал бас багагүй бий. Төсвийн төслийн боловсруулалтын шатанд Хурлаас оролцох оролцоо байхгүй, төсөв хэлэлцэн батлах явцад төсөв өргөн мэдүүлсэн этгээдийн санал дүгнэлтгүйгээр хөрөнгө оруулалтын чанартай асуудлыг нэмж тусгах боломжгүй болов. Нутгийн өөрөө удирдах багууллага аүрэн эрхээ хэрэгжүүлэхийн тулд үндэсний эдийн засгийн бодлогийн хүрээнд чөлөөтэй зарцуулах өөрийн гэсэн зохих хэмжээний хөрөнгөтэй байх үүрэг нөхцлийг бүрдүүлсэн байх шаардлага тавиддаг боловч Төсвийн тухай хуулинд тухайн шатны төсвийн ерөнхийлэн захирагч нь орон нутгийн хөгжлийг дэмжих зорилго бүхий ОНХС-тай байхаар хуульчилжээ. Аймаг орон нутгийн нийгмийн гол гол салбаруудын санхүүжилт болох тусгай зоориулалтын шилжүүлгийг нэр төдий батлах болсон гээд олон асуудлыг дурьдаж болохоор байна. ОНХС-ийн хөрөнгөөр хэрэгжүүлэх хөрөнгө оруулалт, хөтөлбөр, төсөл, арга хэмжээний талаар олон нийтийн нээлттэй санал асуулга явуулах болсон боловч Багийн Иргэдийн нийтийн хурал хэлэлцэж, тэргүүлэх ач холбогдлоор эрэмблээд гаргасан шийдвэрийг сум дүүргийн ЗДТГдахин эрэмбэлэхээр хуульд тусгаснаар нутгийн өөрөө удирдах шууд ардчиллын байгууллагын шийдвэрийг сум, дүүргийн ЗДТГөөрчлөх эрхтэй болов. Нөгөө талаас орон нутгийн өмчийн зүйлийг хүн амаа төлөөлөн өмчлөгч нь байдаг Хуралд орон нутгийн өмч хөрөнгийг шинээр олж авах үндсэн арга хэлбэр болж буй бараа үйлчилгээ худалдан авах ажиллагааны явцад хяналт тавьж оролцох бүрэн эрх олгогдоогүй байна.

НӨУЁ-ны байгууллагуудын эрх зүйн орчны болон практик үйл ажиллагааны төлөвшлийг улсын хэмжээнд нэгтгэн судалж, мэргэшил арга зүйн зохицуулалтаар хангаж, дэмжлэг үзүүлж буй өнөөгийн тогтолцоо, арга хэлбэрийг ч эрх зүйн орчныг боловсронгуй болгох хүрээнд авч үзэх асуудлын нэг мөн.

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн зарим нэг заалтад ч тодорхой бус санаанууд байна Тухайлбал НӨУЁ-ны заавал биелүүлсэн байх үүрэг шаардлагын дотор хуулиар зөвшөөрөгдсөн хүрээнд өөрийн санаачлагаар бүх зүйлийг хийх, хуулийн хүрээнд ажиллах ба гагцхүү хуулиар төрөөс тусгаарлагдана гэсэн дэлхий нийтэд тогтсон хэм, хэмжээ бий. Монгол улсын Үндсэн хуульд “…..хэрэв нутаг дэвсгэрийн амьдралын тодорхой асуудлыг шийдвэрлэх талаар хууль төрийн зохих дээд байгууллагын шийдвэрт тухайлан заагаагүй бол…” гэдэг ойлголт орж ирсэн нь “төрийн дээд шатны байгууллага” гэж чухам ямар байгууллагыг ойлгох, “шийдвэр” гэдэгт ямар хэм хэмжээний акт багтаж байгаа вэ? Гээд тодорхойгүй асуудлуудыг үүсгэдэг. Тэгвэл Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага Үндсэн хуулийн энэхүү хүрээнд хэрэгжүүлэх явцад аль сүбъекттэй эрх зүйн зөрчилд маргаан үүслээ гэхэд эрхээ хамгаалуулах шаардлага зайлшгүй гарах учраас Хурлын байгууллагаас Үндсэн хуулийн цэцээр хүсэлтээ тавьж шийдвэрлүүлэх эрх зүйн хамгаалалт бий болгох нь чухал байна.

Төрийн ажлын үр дүн үр ашиг үр нөлөө нь түүни йбайгууллагын тохиролцооны “ эрэг шураг” нь таарч тохирсон эсэх онолын үндэслэл болон практик амьдралыг зөв баримжаалсан эрх зүйн орчин бүрдэж чадсан эсэх үйл ажиллагаа нь зөв оновчтой явж байгаа эсэх зэрэг олон нөхцөл байдалтай шууд хамааралтай. Энэ нь холбогдох хууль зүйн орчин бүрдүүлж байж шийдвэрлэгдэх асуудаал юм. Нутгийн өөрөө удирдах байгууллаггын эрх зүйн орчныг Үндсэн хуулиар хувьчилсэн тэр агуулгаар нь цогц байдлаар бүрдүүлэх нь орон нутнийн төдийгүй улс орны хэмжээний хөгжлийн нийтлэг эрх ашигт нийцсэн суурь алхам болно.

Нутгийн удирдлагын хуулт эрх зүйн хүрээ

Монгол Улс нь засаг захиргааны хувьд аймаг нийслэлд, аймаг нь суманд, сум нь багт, нйислэл нь дүүрэгт, дүүрэг нь хороонд хуваагдаж байгаа билээ.

Монгол Улсын Үндсэн хуулинд

Монгол Улс төрийн байгууламжийн хувьд нэгдсэл байна.

Монгол Улсын нутаг дэвсгэр зөвхөн засаг захиргааны нэгжид хуваагдана.

/Үндсэн хууль 1 бүлэг 1.1/

Аймаг сум нийслэл дүүрэг бол хуулиар тусгайлан олгосон чиг үүрэг, өөрийн удирдлага бүхий засаг захиргаа нутаг дэвсгэр эдийн засаг нийгмийн цогцолбор мөн /58 дугаар зүйлийн 1.1 дэх хэсэг/
Монгол Улс засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ. /59 дүгээр зүйлийн 1 дүгээр хэсэг/ гэж заасан байдаг.

Эндээс үзэхэд нэгдмэл улсын хувьд засаг захиргааны нэгжүүд нь тусгаарлах шинж чанаргүй бөгөөд нэгжүүд нь өөрийн нутаг дэвсгэр өөрийн удирдлагатай эдийн засаг нийгмийн хувьд харьцангуй бие даан хөгжих гэсэн үндсэн санааг агуулж байна.

Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж бүр нь өөрийн харъяаны иргэдтэй байж иргэд нь нутгийн өөрөө удирдах байгууллага болох өөрийгөө төлөөлүүлсэн. Хурлуудтай билээ. Аймаг нийслэл, сум дүүргийн түвшинд төлөөллийн ардчиллын хэлбэр болох иргэдийн төлөөллийн байгууллаг нь иргэдийн Төлөөлөгчийн Хурал баг хороонд шууд ардчиллын хэлбэр болох нутгийн Нийтийн хурал тухайн хурлын хуралдааны чөлөөт цагт Тэргүүлэгчид ажиллаж байна.

Нутгийн өөрийн удирдлагын эрх зүйн үндсийг бүрдүүлж байдаг гол хуулиуд:

Монгол Улсын Үндсэн хууль 1992
Монгол Улсын Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хууль 2006
Монгол улсын Төсвийн тухай хууль 2011
Хот тосгоны эрх зүйн байдлын тухай хууль 1994
Нийслэлийн эрх зүйн байдлын тухай хууль 1993
Сонгуулийн тухай хууль 2015
Төрийн болон орон нутгийн өмчийн тухай хууль 1996

Засаг захиргааны нэгж дэх иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал нь тухайн нэгжийн хүн амаас тэгш чөлөөтэй нууц шууд зэрэг ардчилсан зарчмаар сонгогддог ба Засаг даргын тухай нэгжийн ИТХ-аас нэр дэвшүүлэн дээд нэгжийн засаг дарга эсүүл ерөнхий сайд томилдог. Засаг дарга нь тухайн засаг захиргааны нэгж дэх төрийн удирдлагын үүрэг функцыг гүйцэтгэх болон Хурлын шийдвэрийг хэрэгжүүлэх үүргийг мөн хүлээдэг.

Засаг дарга нь нэг талаас төрийн төвлөрсөн удирдлагын босоо тогтолцоонд хамаарагдаж төр засгийн орон нутаг дах төлөөлөгч нөгөө талаас нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын шийдвэрийг хэрэгжүүлэгч буюу орон нутгийн удирдлагын гүйцэтгэн захирамжлагч болж ыайна. ИТХ болон ИНХ-нь хуулийн хүрээнд орон нутгийн нийгэм, эдийн засгийн асуудлыг бие даан шийвдэрлэх эрх бүхий ард иргэдийн өөрийн удирдлагын байгууллага юм.

Засаг дарга болон ИТХ-ын хэмжээ

Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал нь ажлын албатай байж болно гэж хуулиар заасан. Ихэнх Хурлууд нь Хурлын хуралдааны үйл ажиллагааг зохион байгуулахад дэмжлаг үзүүлэх зорилгоор

ажлын албыг байгуулж нэгээс хоёр орон тооны ажилтнуудтай болоод байна. Хурал нь өөрийн үйл ажиллагаанд зохиулагдсан төсөвтэй байдаг. Аймаг, Нийслэл, сум, дүүргийн Хурал нь дээд шатныхаа Хурал бусад байгууллагын эрх хэмжээнд хамаарахаас бусад нутаг дэвсгэрийн ямарч асуудал хэлэлцэн шийдвэрлэж болох бөгөөд дараа асуудлыг өөрийн онцгой хадгалж шийдвэрлэнэ.

Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн эрх хэмжээг Үндсэн хууль болон Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай хуулиар нэг маягаар адилтган зохицуулж өгсөн байдаг. Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нгэж түүний удирдлагын тухай хуулийн 14 дүгээр зүйлийн 1 дэх хэсэгт аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Засаг даргын нийтлэг бүрэн эрхийн тухай 25 заалт бий. Эдгээр заалтуудаас үзэхэд Засаг дарга нь орон нутгийн нийгэм, эдийн засгийн үйл ажиллгааг зохицуулах эрх хэмжээнд маш өргөн хүрээтэй байдагийг олж харна. Засаг дарга нь тухайн нэгжийн хөгжлийг удирдан зохион байгуулах төсөв санхүү татварын бодлогыг хэрэгжүүлэх хүн амд ерөнхий боловсрол олгох, эрүүл мэндийг сахин хамгаалах, соёл шинжлэх ухааныг хөгжүүлэх, байгаль хамгаалах бодлогыг хэрэгжүүлэх, хууль ёсны дэг журмыг сахиулах, орон нутгийн дэд бүтэцийг сайжруулах зэрэг бараг бүх салбар чиглэлээр тодорхой үүрэг хүлээж эрх эдэлж байна. Өөрөөр хэлбэл Засаг дарга төрийн хариуцсан зохицуулдаг үүргийг орон нутгийн түвшинд хүргэж байгаа гол албан тушаалтан болж байна. 1992 оноос хойш Засаг дарга нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай хуулийн зарим заалтанд хэд хэдэн удаа өөрчлөлт оруулсан хэдий ч эдгээр нь зарчмын бус процедурын шинжтэй зохицуулалт байсан.

Салбарын хуулиудаар нутгийн өөрөө удирдах байгууллагуудын эрх хэмжээг ялангуяа санхүү төсвийн эрхийг тодорхой шийдэж өгөөгүй засаг захиргааны нэгжүүдийн хариуцарх чин үүрэг нь давхардсан, төрийн болон нутгийн үйлчилгээний ялгаа зааг байхгүй, түүнийг хариуцсан сүбъект нь тодорхой бус байдаг. Жишээлбэл, Манай хууль тогтоомжоор боловсролын үйлчилгээг Боловсрол, Соёл, Шинжлэх ухааны яам, Аймаг, сум, багийн Засаг дарга хүргэх үүрэгтэйгээр зохицуулсан байдаг. Засаг захиргааны нэгжүүдийн хүлээх үүрэг хариуцлагыг мөн адил нэг маягаар тодорхойлж өгсөн байдаг нь үйлчилгээний давхардал түүнийг хүргэх шат дамжилгыг нэмэгдүүлэх сөрөг талтай байдаг. Өнөөгийн хууль, эрх зүйн зохицуулалт ерөнхийдөө шаардлага хангаж байгаа. Үндсэн хуулийн агуулгыг төдийлэн өөрчлөх шаардлага байхгүй ч Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай хууль, Төсвийн тухай хууь, Хот тосгоны эрх зүйн байдлын тухай хууль, Татварын ерөнхий хууль болон бусад салбар хуулиудад орон нутгийн эрх ашигийг хамгаалах чиглэлээр өөрчлөлт оруулах шаардлагатай байна. ИТХ-ыг бэхжүүлэх нэрээр хурлын үйл ажиллагааг захиргааны чиглэл рүү илүү хэлбиилгэх нь төдийлэн зүйтэй хэлбэр гэж үздэггүй. Хурал нь зөвхөн орон нутгийн нийгэм, эдийн засгийн бодлогоо тодорхойлоод түүнийг нь Засаг дарга хэрэгжүүлээд ажиллах нь зүйтэй хэмээн гэж үздэг хүмүүс ч байна. Өөрөөр хэлбэл одоогийн Үндсэн хуулийн зарчмийн дагуу ажиллах бүрэн боломжой. Түүчээлэн Хот тосгоны эрх зүйн байдлын тухай хуулинд зарим нэгэн өөрчлөлт хийх нь зүйтэй гэж үздэг. Тухайлбал, Бүсийн тулгуур төв, улсын зэрэглэлтэй хот зэргийн давуу эрх, хууль зүйн статусыг тодорхой болгох шаардлагатай хэрэгтэй байна. Эрх зүйн хүрээнд орон нутгийн удирдлагыг зохицуулж байдаг гол салбар хуулиудад зайлшгүй өөрчлөлт нь хйих нь зүйтэй.

Дүгнэн үзэхэд нутгийн өөрөө удирдах байгууллага буюу Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал нь иргэдийн амьдралд ихээхэн нөлөөтэй асуудлуудаар хамтын шийдвэр гаргах, иргэдийн дуу хоолойг орон нутгийн бодлого, төсөв, төлөвлөгөөний тэргүүлэх чиглэлд тусгах, тэдгээрийн хэрэгжилтэд хяналт тавих үүргүүдийг хуулиар хүлээсэн бие даасан байгууллага болж бүрэн эрхээ хэрэгжүүлээд 20 гаруй жил өнгөрсөн байна. Дээрх хугацаанд бүрэлдэн бий болсон нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын эрх зүйн орчин “аймаг, нийслэл , сум, дүүрэг нь хуулиар тусгайлан олгосон чин үүрэг, өөрийн удирдлага бүхий засаг захиргаа, нутаг дэвсгэр, эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор мөн” гэсэн Үндсэн хуулийн заалтын утга агуулгыг бүрэн хангасан байх ёстой ч өнөөгийн байр сууринаас хархад тэр түвшинд хүрсэн хууль эрхзүйн орчин хараахан бүрдээгүй байна. Хууль эрх зүйн орчин бүрдээгүйн өнөөгийн дэлхий нийтийн хөгжлийн чин хандлага, Үндсэн Хуулийн үзэл баримтлал, түүний хүзрээнд бүрэлдэн бий болсон эрх зүйн орчин хурлын байгуулллагын практик үйл ажиллагааны төлөвшилтийн явцыг цогц байдлаар авч үзэхэд түүний эрх зүйн орчныг боловсронгуй болгох нь өнгөрсөн хугацаанаас харагдаж байна.

Эрхзүйн орчин бүрэлдүүлэхэд төрийн болон орон нутгийн түвшинд өөрийн үйл ажиллагааг хангах эрх зүйн зохицуулалтын асуудал нэн чухал байгааг харгалзан дараах саналыг дэвшүүлж байна. Үүнд:

Төрөөс төвлөрөлийн сааруулах асуудлыг хууль тогтоомжоор дхмжуулан орон нутагт шилжүүлэх боломжтой. Эрх мэдлүүдийг бодлогын түвшинд Улсын Их Хурал шийдвэрлэх
Монгол Улс Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хууль, Төсвийн тухай хууль, Хот тосгоны эрх зүйн байдлын тухай хууль, Нийслэлийн эрх зүйн байдлын ттухай, Төрийн албаны тухай, Орон нутгийн сонгуулийн тухай болон бусад хуулиудын хоорондын уялдаа холбоог сайжруулж өөрчлөлт оруулах.
Нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын улс төрийн, намын хамааралаас холдуулж төлөөлөгчийн тоог цөөрүүлж орон нутагтаа ажиллах эрх зүйн орчинг сайжруулах
Аймаг нийслэл сум дүүргийн татварын орлого давуулсан зохих хуьийг тухайн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хуралд захиран зарцуулах эрхийг Хуралл олгох
Аймаг нийслэл сум дүүргийн эдийн засаг, санхүүгийн нөөцийг бүрдүүлэх зорилгоор, зохих хэмжээний татвар төлбөр, хураамж тогтоох эрхийг Хуралд олгох
Өмч түүний захиран зарцуулах эрхийг Хуралд шилжүүлж эрх чиг үүргийг зааг ялгааг хуульчлан тогтоох Засаг захиргхх нутаг дэвсгэрийн суурь нэгж сум дүүрэгт өмчлөх эрх олгох
Аймаг нийслэл сум дүүргийн ИТХ-ын хуралдааны тоог нэмэгдүүлж жилд 3-аас доошгүй удаа байхаар хувьчлах
Сахилга хариуцлага алдсан ёс зүйн зөрчил гаргасан төлөөлөгчийг иргэд огцоруулах эргэн татах эрхтэй болох
Аймаг нийслэл сум дүүргийн ИТХ-ын даргыг сонгон шалгуур үзүүллэлтэй байх

Сум дүүрэг баг хорооны Засаг даргыг нутаг дэвсгэрийн иргэд шууд сонгодог болох
ИТХ, Үндсэн хуулийн Цэц, шүүхэд ханддаг эрхтэй болгож эрхзүйн хамгаалалт бий болгох
Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж түүний удирдлагын тухай хуульд баг хорооны чиг үүрэг эрх хэмжээг нарийвчлан тогтоох
Баг хорооны иргэдийн Нийтийн хурлын даргыг иргэд сонгодог байх Тэдний цалин урамшууллын асуудлыг шийдэх төсвийг тухайн Хурлын төөвт суулгаж өгөх
Хуульд баг хорооны нутаг эвсгэрийн хилийн цав тогтоох эрхийг хуульчилж өгөх
Орон нутгийн ИТХ-ын бодлого боловсруулах, шийдвэр гаргах үйл явцад иргэдийг оролцуулдаг дүрэм журам тогтоож хуралдааны дэг эрх зүйн зохицуулалтыг бий болгох
Иргэдийн эрх ашиг сонирхолыг хамгаалж чадахгүй тэдний төлөөлөл болж чадахгүй байна гэж иргэдийн тодорхой хувь үзсэн тохиолдолд хурлын төлөөлөгч Засаг даргыг эргүүлэн татах санал гаргах эрхийг иргэдэд олгож хуульчлах
Иpгэдийн улс төрийн оролцоог хангах түүнийг хэрэгжүүлэх арга механизмыг зохицуулсан хууль журмуудыг батлаж эрх зүйн орчинг бүрдүүлэх шаардлагатай.